Como ya podrán ustedes adivinar por el título de este artículo, lo que pretendo es dar a conocer cómo lo que hoy es el Tribunal Superior Administrativo, actualmente en Gascue, sector del Distrito Nacional, inicialmente, con el nombre de Tribunal Contencioso Tributario, estuvo instalado en Los Mameyes, que hoy corresponde al municipio Santo Domingo Este, provincia Santo Domingo, pero que antes pertenecía al Distrito Nacional.
El actual Tribunal Superior Administrativo tiene su origen en la ley 1494 de 1947, que instituye la jurisdicción contencioso administrativa, que a pesar de crear el Tribunal Superior Administrativo dispuso en su artículo 57 que sus funciones serían desempeñadas por la Cámara de Cuentas de la República Dominicana, hasta que sean designados sus jueces por el Poder Ejecutivo; en la ley 11-92, que establece el Código Tributario; en la ley 183-02, que establece el Código Tributario y Financiero, y crea el Tribunal Contencioso-Administrativo de lo Monetario y Financiero; la ley número 13-07, sobre Tribunal Contencioso Tributario y Administrativo, que dispuso en su artículo 1, «que en lo sucesivo las competencias del Tribunal Superior Administrativo atribuidas en la ley número 1494, de 1947, y en otras leyes, así como las del Tribunal Contencioso Administrativo de lo Monetario y Financiero, sean ejercidas por el Tribunal Contencioso Tributario instituido en la ley 11-92, de 1992, el que a partir de la entrada en vigencia de la presente ley se denominará Tribunal Contencioso Tributario y Administrativo»; así como en el ordinal sexto de las disposiciones transitorias de la Constitución de la República del año 2010 que establece que el «Tribunal Contencioso Administrativo y Tributario existente pasará a ser el Tribunal Superior Administrativo creado por esta Constitución. La Suprema Corte de Justicia dispondrá las medidas administrativas necesarias para su adecuación, hasta tanto sea integrado el Consejo del Poder Judicial».
En la actualidad el desayunar fuera de la casa donde uno vive, principalmente en un restaurant, no solamente es un asunto de moda, que la mayoría de las veces tiene un carácter social, sino también son sitios de encuentros matutinos donde muchos negocios se gestan o realizan. Antes de que los desayunos en los restaurantes se pusieran de moda, los lugares escogidos a esos fines eran los restaurantes en hoteles.
La primera vez que tuve conocimiento de que una persona invitaba a otra a desayunar a un restaurante fue por los inicios de año 1980, cuando el Dr. Luis Heredia Bonetti me llamó en una ocasión a mi oficina de abogado para invitarme a desayunar al restaurante del hotel Naco, que estaba abierto en la avenida Tiradentes, de esta ciudad, el cual muchos años después fue demolido. El propósito de la invitación fue para que me uniera a su oficina, mediante una alianza que tenía como propósito fortalecer la estructura legal de su oficina a fin de ir preparando el terreno para los litigios de carácter administrativo y tributario, porque según me decía el Dr. Heredia Bonetti, los grandes litigios se producirían en el país contra el Estado, ya sea por asuntos meramente administrativos o por el carácter tributario. La alianza propuesta no se pudo lograr por razones que no es necesario revelar, sin embargo, lo que quiero destacar es la visión de futuro que tuvo el estimado amigo, quien vislumbró desde muchos años atrás lo que hoy es una realidad: los ligios contra la administración.
Al recordar aquel desayuno con el Dr. Heredia Bonetti, me viene a la memoria también que cuando asumí la presidencia de la Suprema Corte de Justicia el 5 de agosto de 1997, luego de la designación el 3 de agosto por el Consejo Nacional de la Magistratura, y juramentado por el presidente de la República en el Palacio Nacional el 4 de agosto del mismo año, existía el Tribunal Contencioso Tributario, creado por la ley número 11-92, que estableció el Código Tributario, pero que no fue puesto en funcionamiento hasta el año 1995, no obstante estar sus jueces debidamente designados por el Senado de la República, tribunal que funcionaba en un lugar de la ciudad capital (todavía el Distrito Nacional no se había desmembrado en cuatro municipios), denominado Los Mameyes, que para mejor referencia se decía que estaba en Villa Duarte.
Ese Tribunal Contencioso Tributario tenía la competencia que le atribuía el artículo 139 de la ley 11-92, que aprobó el Código Tributario de la República Dominicana, a cuyo tenor: «Todo contribuyente, responsable, agente de retención, agente de percepción, agente de información, fuere persona, natural o jurídica, investida de un interés legítimo, podrá interponer el Recurso Contencioso Tributario ante el Tribunal Contencioso Tributario, en los casos, plazos y formas que éste Código establece, contra las Resoluciones del Secretario de Estado de Finanzas, contra los actos administrativos violatorios de la ley tributaria, y de todo fallo o decisión relativa a la aplicación de los tributos nacionales y municipales administrados por cualquier ente de derecho público, o que en esencia tenga éste carácter, que reúna los siguientes requisitos:…»
A nuestra llegada a la Suprema Corte de Justicia la existencia de ese tribunal era prácticamente desconocida por la ciudadanía, lo que podía atribuirse a estas dos razones, la primera era el lugar donde se encontraba, pues su acceso al mismo era bastante complicado y la segunda, que había una creencia generalizada de que ese tribunal regularmente confirmaba las decisiones que habían tomado las autoridades tributarias. Sin embargo, recuerdo que una mañana de fínales de 1997 o a principio de 1998, el presidente de dicho tribunal el magistrado Andrés Rodríguez (padre del doctor Olivo Rodríguez Huertas, actual embajador dominicano en España), un juez honesto y capaz y conocedor de la matera de su tribunal, me solicitó una cita para entregarme copia de una sentencia que ese tribunal había dictado, que según me dijo revolucionaría la materia contenciosa tributaria en el país, mediante la cual por vía difusa ese tribunal había declarado inconstitucional el artículo 8, de la ley 1494 (modificado por la ley núm. 540, del 16 de diciembre de 1964, G. O. 8911, del 23 de diciembre de 1964), que disponía que «No se podrá recurrir ante el Tribunal Superior Administrativo contra las decisiones relativas a la aplicación de impuestos, tasas, derechos, multas o recargos sin la debida prueba de que los mismos han sido pagados ante las oficinas recaudadoras correspondientes», conocido como el solve et repete, es decir «paga y reclama». También se declaró inconstitucional el artículo 143 del Código Tributario de la República Dominicana. Ese criterio años después fue seguido por la Tercera Cámara de la Suprema Corte de Justicia, y mucho después lo adoptó el Pleno de la Suprema Corte de Justicia, al conocer de una acción directa en inconstitucionalidad cuando todavía tenía las atribuciones de tribunal constitucional, que declaró la inconstitucionalidad o nulidad erga omnes de los artículos 8 de la ley 1494 de 1947, que instituye la jurisdicción contencioso administrativa y 143 del Código Tributario de la República Dominicana, que consagra el principio del solve et repete.
En el proceso de evaluación llevado a cabo por la Suprema Corte de Justicia para la designación de los jueces judiciales de la República, se le prestó particular atención a la escogencia de los jueces del Tribunal Contencioso Tributario, pues se trataba de una materia muy especializada y que por lo tanto requería de jueces no solamente capaces, sino que quienes recurrieran a ellos tuviesen la confianza de que sus recursos se conocieran y decidieran con absoluta independencia.
Debo señalar que correspondió a la Suprema Corte de Justicia que presidí publicar por primera vez las sentencias dictadas por el Tribunal Contencioso Tributario, lo cual se hizo regularmente en forma de boletines, con lo cual cumplíamos con el deber de llevar a conocimiento del público en general las decisiones tomadas por dicho tribunal. En este sentido, es justo reconocer el empeño de la presidenta de ese tribunal, la magistrada Sara Henríquez Marín.
Cuando visité por primera vez en Los Mameyes el local que alojaba el Tribunal Contencioso Tributario pude comprobar las precariedades en que el personal desarrollaba sus funciones. Recuerdo que funcionaba en la parte de arriba de una estafeta de la Dirección General de Impuestos Internos, lo que contribuía todavía más a la percepción de la gente de que se trataba de una dependencia de ese organismo; pero, además, las faltas de espacio, ventilación, privacidad de los jueces. Llamo la atención de que no había sala de audiencias porque los jueces conocían de los asuntos en cámara de consejo. No había debates. Los casos se examinaban prácticamente con un criterio contable. Dadas las condiciones en que operaba ese tribunal se imponía su traslado a otro lugar más cercano del gran centro de negocios que lo era el territorio occidental de la ciudad. De ahí que comenzamos la búsqueda de un nuevo local.
Ya en el JurisJuice II he narrado los pasos que dimos para trasladar el referido tribunal del sector de Los Mameyes. Basta con recordar que adquirimos el local de la calle Moisés García para alojarlo, pero resultó pequeño y se destinó a la Escuela Nacional de la Magistratura.
Todavía para el año 2007 el Tribunal Contencioso Tributario permanecía en el lugar en que fue instalado por primera vez, hasta que se presentó la oportunidad de trasladarlo a la calle Juan Sánchez Ramírez, del sector de Gascue, en una casa apropiada, con dos salas, y con la novedad que se instaló una sala de audiencias. Luego de casi diez años de búsqueda para alojar en un local adecuado ese tribunal, ya con el nombre de Tribunal Contencioso Tributario y Administrativo, el traslado se produjo el 5 de julio de 2007, donde en mi calidad de presidente de la Suprema Corte de Justicia, pronuncié las palabras de rigor. Recuerdo que quien bendijo la obra fue monseñor Francisco José Arnaiz, con la presencia del licenciado Andrés Terrero, presidente de la Cámara de Cuentas de la República Dominicana, y el licenciado Juan Hernández, director de la Dirección General de Impuestos Internos.
En esa ocasión le dije a monseñor Arnaiz que dejábamos abierto un tribunal que cambiaría la manera de hacer justicia en la República Dominicana y que el ciudadano iba a tener un lugar donde pudiera con toda independencia litigar en todos los aspectos contra la Administración.
Expresé en aquella ocasión que:
Conforme a la teoría rousseauniana del contrato social, a partir del momento en que los hombres y las mujeres decidieron poner a cargo de una entidad de derecho público la administración de la cosa pública, se convirtió el Estado en la primera institución de derecho público, institución por excelencia de derecho público.
Expresé en otra parte que había sido realmente un anhelo de todos los administrados de tener una administración que no se preocupe única y exclusivamente por recaudar mayores recursos económicos, mayores fondos, sino que también proteja a la ciudadanía; de eso se trata.
Más adelante apunté en ese discurso del 5 de julio de 2007:
Este tribunal tiene realmente dos grandes ramas, que es la rama de lo contencioso tributario y lo contencioso administrativo. Ya lo contencioso tributario se remonta al Código Tributario del año 1992, y a pesar de la fecha de su creación, no fue hasta el año 1995 donde se puso en funcionamiento; o sea, tuvo un período de tiempo, incluso con los jueces designados por el Senado de la República, que no tuvieron ningún tipo de funciones.
Todos esos cambios se habían realizado, primero cuando el tribunal se llamaba Tribunal Contencioso Tributario, y luego cuando en virtud de la ley 13-07 se denominara Tribunal Contencioso Tributario y Administrativo, pero antes de la designación del Tribunal Superior Administrativo dispuesto por la Constitución de la República de 2010, en el ordinal sexto de sus Disposiciones Transitorias.
Hoy, al ver el éxito alcanzado por el Tribunal Superior Administrativo recuerdo la conversación que sostuve en aquel desayuno del hotel Naco con el fraterno y hoy fallecido amigo, Dr. Luis Heredia Bonetti. ¡Cuánta razón tenía el amigo, que vislumbró con mucho tiempo de anticipación que la ciudadanía tenía que defender sus derechos frente a la Administración!
Saludo honorable magistrado Dr. Jorge Subero Isa, en mi calidad de abogado debo decirle que de sus escritos es mucho lo que he aprendido . En cuanto al artículo sobre el TSA, es una realidad lo que usted dice, pues, ahora la administración pública no tiene el mismo poder ante los ciudadanos desde el 2007 y, sobre todo, a partir de la Ley núm. 107-13 la transparencia es evidente, en los procesos administrativos del Estado, desde el Legislativo, Ejecutivo y Judicial.
Estimado Luis Manuel:
Ciertamente, como usted lo afirma, ya la Administración no tiene sobre el administrado ese poder omnímodo del pasado. La ley 107-13 ha sido un instrumento muy efectivo para la defensa de la ciudadanía frente a la Administración.
Saludos.
Estoy de acuerdo con lo comentado, pero lamentablemente esa jurisdicción ha colapsado, tal vez por la carga de trabajo. Los plazos no se respetan. Y a nivel tributario las sentencias son muy cuestionables.